DEFINICIÓN DE TRATADO
La palabra «tratado» es empleada en derecho internacional a veces en un sentido amplio, a veces en un sentido restringido.
En un sentido amplio, se entiende por tratado todo acuerdo celebrado entre miembros de la comunidad internacional, cualesquiera sea la forma que revista y la importancia de los compromisos que contenga. Pueden ser partes en la celebración de los tratados, no sólo los Estados, sino también los organismos internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o la Organización de los Estados Americanos (OEA). La Santa Sede es un sujeto de derecho internacional, por lo cual tiene capacidad jurídica para la celebración de acuerdos internacionales, entre los cuales los más importantes llevan la denominación de «concordatos».
En el sentido restringido, se entiende por tratado un acuerdo internacional revestido de un carácter solemne y que tiene por objeto, sea un conjunto de problemas complejos, sea problemas especiales y determinados, de una importancia considerable.
En la Constitución venezolana, al hacer referencia a las convenciones internacionales se abarcan las diferentes especies que pueden presentarse con la siguiente expresión: «Tratados, convenios o acuerdos internacionales».
CLASIFICACIÓN DE LOS TRATADOS
Desde el punto de vista material, los tratados se clasifican así: tratados-contrato y tratados normativos. Los primeros tienen por objeto la realización de un negocio jurídico; son actos de carácter subjetivo que engendran prestaciones recíprocas a cargo de los Estados contratantes, esto es, dan nacimiento a obligaciones recíprocas entre las altas partes contratantes, pero no crean efectos de derecho con relación a los gobernados. Los segundos, es decir, los tratados normativos o tratados-leyes, tienen por objeto el establecimiento de reglas de derecho. Son ejemplos de los tratados-contratos: los tratados de reparaciones, de alianza, límites o cesión territorial; y en cambio, son tratados normativos: los relativos a títulos académicos, propiedad intelectual, las convenciones postales y aduaneras, entre otros.
Desde el punto de vista formal, se distinguen los tratados bilaterales, celebrados entre dos Estados, de los tratados colectivos o multilaterales, celebrados por un número mayor de Estados.
CONDICIONES DEL TRATADO PARA SER FUENTE JURÍDICO-ADMINISTRATIVA
Según Merkl, para que el tratado pueda ser considerado fuente de derecho administrativo es preciso que reúna las siguientes condiciones:
a) La recepción del tratado en el ordenamiento jurídico interno; b) Que el tratado tenga un contenido jurídico material; c) Que contenga preceptos para cuya aplicación sean competentes los órganos administrativos.
La recepción del tratado en el ordenamiento jurídico interno depende de la Constitución de cada país. En Venezuela, es formalidad necesaria para que el tratado celebrado pueda entrar en vigor, la ratificación del mismo por el Presidente de la República, previa la aprobación, impartida por la Asamblea Nacional en forma de Ley. En efecto, corresponde al Presidente de la República por órgano del Ministerio de Relaciones Exteriores y de los agentes diplomáticos (embajadores y demás jefes de misiones), la celebración de los tratados, acuerdos y convenios internacionales, los cuales deberán ser posteriormente sometidos a la aprobación de la Asamblea Nacional, en forma de Ley, y una vez dada dicha aprobación, incumbe al jefe del Estado la ratificación. La ratificación es el acto por el cual el Presidente de la República aprueba definitivamente los tratados, acuerdos o convenios internacionales que han celebrado en su nombre los agentes diplomáticos investidos para esos efectos de sus plenos poderes. El Estado sólo queda comprometido en virtud de la ratificación, de tal modo que en tanto no haya sido otorgada, no existe propiamente sino un proyecto de tratado.
A título excepcional, no están sujetos a la aprobación de la Asamblea Nacional, según el artículo 154 de la Constitución venezolana, los acuerdos internacionales en los siguientes casos: si mediante ellos se trata de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de la República; o de aplicar principios reconocidos por la República; o de ejecutar actos ordinarios en las relaciones internacionales; o de ejercer facultades que la ley atribuye expresamente al Ejecutivo Nacional. Los tratados que pudieren comprometer la soberanía nacional o transferir competencias a órganos supranacionales podrán ser sometidos a referendo popular, por iniciativa del Presidente de la República en Consejo de Ministros, por el voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, o por el quince por ciento de los electores inscritos en el Registro Civil y Electoral.
Después de efectuada la ratificación, se procede a su publicación en la Gaceta Oficial, al canje de notas, o sea, a la entrega de las actas de ratificación, y finalmente, al registro del tratado. Conforme a la Carta de las Naciones Unidas, artículo 102, aparte 2, todo tratado deberá ser registrado en las oficinas de dicha organización, formalidad sin la cual no podrá ser invocado ante los organismos dependientes de la misma.
La Asamblea Nacional carece de facultad para modificar las cláusulas de los tratados sometidos a su consideración. La potestad del órgano legislativo se limita a dar o negar su aprobación, de manera global.
No en todos los países se requiere la aprobación del tratado en forma de ley para que adquiera fuerza definitiva. Algunas Constituciones no exigen la intervención legislativa en forma alguna. La Constitución mexicana establece la necesidad de la aprobación por el Senado. En la Nación Argentina el artículo 75, aparte 22 de la Constitución dispone que los tratados y convenciones de los derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso requerirán del voto de las dos terceras partes de cada cámara para gozar de la jerarquía constitucional.
El procedimiento establecido en la Constitución venezolana, de imponer la necesidad de la ley aprobatoria para la ejecución del tratado, es llamado en la doctrina el método de la conversión o de la transformación, pues se afirma que de ese modo, para alcanzar su fuerza obligatoria, el tratado tiene que transformarse en ley. Muchos autores sostienen que, al requerirse la ley aprobatoria para la obligatoriedad del tratado, no puede decirse que éste tenga fuerza propia, sino derivada de la ley; y por lo tanto, que en estos casos los tratados no son fuente de derecho administrativo, sino la ley que los aprueba.
Como antes se dijo, es condición indispensable para que el tratado pueda ser considerado fuente de derecho, que posea un contenido jurídico material, esto es, que contenga preceptos jurídicos. En opinión de Eloy Lares Martínez (2001), únicamente los tratados normativos, en los cuales se formulan reglas de derecho de aplicación general, tienen un contenido jurídico material; sólo ellos pueden ser admitidos como fuentes de derecho administrativo. Se debe apuntar que un importante sector de la doctrina, inspirado en las ideas del profesor Kelsen, se opone al dualismo entre tratados que estatuyen derecho y tratados calificados como actos subjetivos. Merkl sostiene que no se debe restringir el concepto de precepto jurídico al de norma general, sino reconocer semejantes preceptos también en las normas individuales que constituyen el contenido de esos tratados-actos subjetivos.
Finalmente, el tratado entra en la categoría de las fuentes de derecho administrativo cuando su aplicación corresponde a los órganos de la administración. En consecuencia, son fuentes de derecho administrativo los tratados de comercio, navegación marítima y aérea, educación, títulos académicos, postales, sanitarios, ferroviarios, entre otros.
RANGO DE LOS TRATADOS ENTRE LAS FUENTES DE DERECHO
Se plantea con frecuencia el problema relativo al rango que corresponde a los tratados en el ordenamiento jurídico positivo. En el ordenamiento jurídico venezolano, no existe duda acerca de la supremacía de la Constitución sobre toda clase de acuerdos internacionales, puesto que aquélla es la base del orden jurídico, y no puede válidamente ser violada o desconocida por norma o acto alguno, que han de ser necesariamente de jerarquía inferior a ella. Los preceptos de la Constitución privan, pues, sobre las cláusulas de los tratados. En Venezuela puede afirmarse, tal como en Estados Unidos lo ha declarado la Corte Suprema, que un tratado no puede cambiar o alterar la Constitución, o ser sostenido como válido si viola este instrumento .
Es objeto de controversia entre los autores la determinación de la prelación entre el tratado y la ley. La Corte Suprema de los Estados Unidos, en sentencia famosa conocida con el nombre de the chinese case, ha decidido que una ley puede prevalecer sobre un tratado anterior, porque «los tratados nunca fueron de mayor obligación legal que las leyes del Congreso. En cada caso la última expresión de voluntad soberana debe privar.
No obstante lo anterior, la actual Constitución venezolana admite la aplicación preferente de los tratados relativos a derechos humanos en la medida en que éstos contengan normas más favorables a los derechos humanos que las establecidas en la propia Constitución y en las leyes. En efecto, el Artículo 23 de la Constitución de 1999 expresa que los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre goce y ejercicio más favorables a las establecidas en la Constitución y en las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público.
Las constituciones de algunos países establecen en forma expresa la prioridad del tratado sobre la ley. La actual Constitución de Francia dispone que «los tratados o acuerdos regularmente ratificados tienen, desde su publicación, una autoridad superior a la de las leyes». En Venezuela, salvo lo previsto en el Artículo 23 en relación con los tratados relativos a derechos humanos, no existe en la Constitución norma explícita sobre el particular; pero el Código de Procedimiento Civil (Artículo 80) y la Ley de Derecho Internacional Privado (Artículo 10) consagran en esta materia la primacía del tratado sobre la ley. En ese sentido, por virtud de tales disposiciones y del precepto del Código Civil (Artículo 14) que proclama la prevalencia de la ley especial sobre la general, es preciso reconocer que los tratados, sea cualquiera la materia regulada por ellos, tienen valor preferente sobre las leyes.
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